21世纪经济报道记者郭晓洁 广州报道 普惠金融迎来新发展阶段顶层“施工图”。
6月26日，金融监督管理总局、中国人民银行联合发布《银行业保险业普惠金融高质量发展实施方案》（以下简称《实施方案》），明确“未来五年，基本建成高质量综合普惠金融体系，普惠金融促进共同富裕迈上新台阶”的发展目标，并提出优化普惠金融服务体系、巩固提升普惠信贷体系和能力、加强普惠保险体系建设等六大方面16条措施。
此前，中央金融工作会议对于“五篇大文章”中普惠金融发展提出了明确要求，国务院、国务院办公厅先后印发了《关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》及《关于做好金融“五篇大文章”的指导意见》。
业内人士表示，此次《实施方案》的发布，体现了金融监管部门积极响应中央和国务院的战略部署，确保政策连贯性和执行力。《实施方案》不仅详细规划了构建普惠金融机构体系的具体步骤，还重点强调补齐普惠保险等领域发展短板，同时适应国家经济社会形势变化针对性提出新要求，增加了支持民营经济相关内容。
此外，记者梳理发现，《实施方案》5次提及“可持续”，未来金融机构如何在追求社会效益的同时，找到商业可持续发展路径，是实现普惠金融高质量发展的关键之一。
构建体系、补齐短板
普惠金融机构是发展普惠金融的关键主体。
此次《实施方案》将优化普惠金融服务体系作为重点之一，提出健全多层次、广覆盖、差异化、可持续的普惠金融机构体系。
上海金融与发展实验室普惠金融研究中心副主任程瑞向21世纪经济报道记者表示，《实施方案》明确将“普惠金融体系”分解为普惠金融服务体系、普惠信贷体系、普惠保险体系三个版块，这样的阐述是首次在监管文件中公开出现，体现了监管部门对于普惠金融的推动更全面、更立体，施策方向非常精准。
而从实际影响来看，这样的部署具有多方面重要意义。
程瑞表示，高质量的普惠金融体系构建将发挥三大作用，一是将进一步优化普惠金融供给体系，形成分工明确、各具特色、有序竞争的供给格局，满足多样化、差异性、下沉化的普惠金融需求；二是将进一步巩固并提升普惠金融信贷的供给能力，一方面在管理机制上提升科学性，保障金融机构信贷投放的效率和商业可持续性，另一方面加强对小微、三农等特定群体的供给；三是将显著加强普惠保险体系的建设。
在加强普惠保险体系建设方面，《实施方案》对保险公司在专业体制机制建设、普惠产品供给、服务质量及监管政策引领上都提出了明确方向。
中国普惠金融研究院原执行院长莫秀根向21世纪经济报道记者表示，客观来说，相对于普惠信贷，当前普惠保险仍处于起步阶段，在内涵与外延、考核指标机制、服务对象等方面均未有清晰的定义。此次《实施方案》将加强普惠保险体系建设作为重要组成部分，也是监管部门补齐普惠保险短板的体现。
除了在宏观层面提出优化普惠金融服务体系外，《实施方案》还从微观层面明确了普惠金融的服务对象。梳理《实施方案》可以发现，其强调服务几大主体，包括提升小微企业信贷服务质效、加强 “三农” 领域信贷供给、加大脱贫地区和特定群体信贷帮扶力度等。
值得关注的是，《实施方案》还增加了支持民营经济的相关内容，提出强化民营企业信贷支持，持续加大信贷资源投入，包括切实平等保护民营企业金融公平交易权、金融服务知情权、自主选择权、信息安全权等合法权益，同时加强对贷款资金流向的监测，确保贷款资金真正用于支持民营企业和实体经济。
对此，莫秀根表示，尽管普惠金融已发展多年，但随着其内涵和外延的不断扩展，普惠金融产品的标准变得难以统一。传统以普惠金融产品为中心的做法，已经不能充分满足政策要求和市场需求。因此，在普惠金融发展新阶段，更加关注“服务对象”，并以服务对象为主要维度，创新普惠金融的产品和服务，更能体现普惠金融发展的人民性和本质特征。
五提“可持续”发展
平衡社会效益和商业可持续性，是普惠金融发展过程中长期困扰金融机构的难题之一。
梳理《实施方案》可以发现，“可持续” 一词贯穿始终，包括提出“成本可负担、商业可持续的长效机制进一步健全”的目标；并提出“健全多层次、广覆盖、差异化、可持续的普惠金融机构体系”；在完善普惠信贷管理体系部分，提出“促进可持续发展”；在加大脱贫地区和特定群体信贷帮扶力度方面，提出“加大对脱贫地区和脱贫人口信贷投放，增强可持续发展的内生动力”；在普惠保险方面，提出“指导大型保险公司按照可持续原则，在资源配置、考核评价、会计核算、风险管理等方面向普惠保险领域倾斜”。
对此，程瑞表示，近年来普惠金融尤其是普惠信贷发展迅猛，普惠信贷的覆盖面、服务质效均有长足进步，普惠保险也从无到有，初显成效。但普惠金融更立体、更多元、商业可持续的供给体系仍不够完善，尤其表现出大银行过度下沉并掐尖、中小银行经营挣扎、银行业普惠信贷定价与风险背离、普惠保险体系尚不健全等问题。
莫秀根也向记者表示，《实施方案》实际上是要求普惠金融实现“量增提质”的同时，更强调商业可持续性。
“以普惠保险为例，当前保险公司对该领域认知相对模糊，部分从业人员对其特点、前景及商业可持续路径尚未清晰洞察，这与早期普惠信贷情况相似，需经长期实践方能成熟。因此《实施方案》明确要求大型保险公司按照可持续原则配置资源，就是要求保险机构在起步阶段，就从机制体制上思考清楚商业可持续的问题。”莫秀根说。
事实上，商业可持续机制的完善，不仅能解决金融机构发展普惠金融的困扰，也为普惠金融资源向传统弱势群体倾斜提供了长效保障。
莫秀根表示，此次政策更有利于以往金融服务中的弱势群体（如小微企业、民营企业、涉农主体及中低收入人群），通过强化信贷支持与普惠保险覆盖，能够有效提升其金融服务的可及性与公平性。
中央财经大学绿色金融国际研究院副院长施懿宸则从ESG角度，向21世纪经济报道记者阐释了，《实施方案》政策导向与金融机构可持续发展理念的深度契合。
施懿宸表示，从ESG视角看，普惠金融高质量发展尤其体现了ESG中社会治理（Governance）的核心要义，即通过优化资源配置实现社会公平。传统金融机构基于风险控制考量，往往优先向抵押充足、规模较大的企业倾斜金融资源，客观上形成“金融隔离”现象。而《实施方案》明确提出“加大对脱贫地区和脱贫人口信贷投放”等，正是引导金融机构打破这一惯性，避免因资源分配不均加剧市场竞争失衡。
施懿宸进一步分析道，未来解决普惠金融可持续性需突破两大瓶颈：
一是成本控制，传统信贷模式对小微客群存在单笔作业成本高、风险溢价难以覆盖等问题，需借助大数据风控模型和自动化审批系统降低运营成本。
二是风险分担，通过银保联动机制（如信用保证保险、农业大灾保险）转移部分信贷风险，既能降低银行放贷门槛，又能保障弱势群体融资需求。例如，普惠保险通过风险补偿功能，可有效降低银行小微企业贷款不良率，为普惠信贷可持续性提供关键支撑。
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